PPP方式在行当热趋势如今更要调整风险,落地在

2019-09-28 11:24栏目:澳门新葡亰手机版登录网址

水务联姻PPP 如何白头偕老

如果说PPP是一场球赛,上半场是公平选择*有能力的社会资本与政府合作,下半场则是融资问题

截至6月末全国PPP入库项目9285个,总投资额10.6万亿元PPP 落地在加快

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海绵城市、黑臭水体类PPP项目综合性高、专业性强,各地政府需要从技术可行、合法合规、经济论证等多角度考量

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PPP 的核心理念就是打破垄断,让民企、改制的国企和外企平等竞争。图片来源:百度图片

“我国环保产业处在变革和重构的背景中,在需求方监管越来越严格的时候,交易结构也随之发生变化,PPP、公共服务采购、特许经营等模式将相互融合。” E20平台首席合伙人傅涛在近日举行的“2016水业战略论坛”上介绍说。

日前,财政部政府和社会资本合作中心公布了全国PPP综合信息平台项目库第二季度报告。从全国情况来看,一大批PPP项目签约实施,落地投资规模超万亿元,一个统一规范、公开透明、竞争有序的PPP市场正在逐步形成,成为供给侧结构性改革和经济稳增长的重要抓手。

■本报记者 李惠钰

作为当下热门话题,PPP模式成为本届论坛的关注热点。有观点认为,PPP模式是将来环境治理的大趋势、大方向,特别是海绵城市、黑臭水体治理,将为PPP模式带来巨大发展空间,但融资仍是大问题。

全国入库项目呈逐月增加趋势,落地率稳步提升

在政策推动下,PPP模式逐渐成为水务企业的一条重要融资渠道。2015年,PPP水环境治理项目已签订资金超过千亿元,预计2016年PPP还将延续火热势头,迎来更多落地。

建立PPP基金是政府支持融资的方式,对所有社会资本开放,由专业机构管理

季报显示:全国PPP项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、政府基础设施等19个行业。截至6月末,全国PPP全部入库项目9285个,总投资额10.6万亿元。其中,市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数和投资额均居前三位。市政工程以3241个项目、总投资额2.8万亿元位居榜首,涉及污水处理、市政道路、供水、垃圾处理、轨道交通等领域。

PPP即政府与社会资本合作的模式。3月30日,在E20环境平台主办的“2016水业战略论坛”上,财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平表示,PPP已经从一种市场投融资手段拓展为一种市场化、社会化的公共产品供给管理方式,是政府与市场的连接器、转换器、助力器,成为创新发展的“新引擎”。

据了解,PPP项目普遍周期长、资金密集。目前,我国存在有运营能力的企业没有资本,有资本的企业没有运营能力的现象。

全国PPP入库项目呈逐月增加趋势,月均增加457个。与3月末相比,市政工程、交通运输和旅游3个行业的新增项目数较多,分别为573个、243个和92个;交通运输、市政工程、保障性安居工程投资额,分别增加为8395亿元、3984亿元和1538亿元。入库项目地区集中度较高,贵州、山东、新疆、四川、河南居前五位。

在水务行业(主要包括自来水和污水处理),PPP模式将大量的社会资本引入市场,一方面缓解了政府资金不足的压力,另一方面还可以引入先进的技术与成熟的管理经验,提升水务企业的服务质量和经营效率。

“PPP项目中好的资产很少,能把资产做好的人也很少。”E20特约评论员王强建议,目前社会资本较弱,未来这一模式发展需要重点培育社会资本,解决融资问题。

“PPP项目全生命周期管理,包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段,项目落地是指项目进入执行或移交阶段。”财政部PPP中心负责人介绍,到3月末,全国进入执行阶段的PPP项目是369个,6月末则增加至619个,总投资额已达1万亿元。二季度比一季度新增250个落地项目,增长67.7%,表明入库项目正在加速落地。

“PPP不是一场华丽的婚礼,而是一生一世完美的婚姻。”焦小平说。不过,与其他公共服务行业相比,水务行业属于典型的区域自然垄断行业,这场婚姻要想持久仍存痛点。

而解决PPP融资问题一直是财政部关注的重点。财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平表示,如果说PPP是一场球赛的话,上半场是通过公平的方式选择*有能力的社会资本和政府合作,下半场就是融资问题。

这位负责人强调,总体来看,目前项目库中约七成的项目仍属于识别阶段,这些项目尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证,只能作为PPP备选项目。要真正成为PPP项目,还必须经过严格论证把关。

由于管理不善,我国相当一部分地区,特别是三线及县级城市面临“地方政府负债累累”“供水服务与人民群众要求不匹配”这两个现实压力,在此情形下,“国退民进”成为未来中国水务市场的一条主线。

他认为,目前PPP融资还没有转向以项目现金流为主,传统资产负债融资还是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式,当前地方积极设立PPP产业基金,

示范项目平均落地周期为13.5个月

去年,财政部、环境保护部两部门印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》,鼓励水污染防治领域推进PPP工作,实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”,实现组合开发,吸引社会资本参与等。

财政部也成立PPP融资支持基金,它对所有社会资本开放。现在很多市场主体也在考虑,是不是能发挥资本融资金融平台作用,发挥民间第三方PPP基金。

在全国PPP项目库中,也包括财政部推出的全国示范项目。按照“又快又实”“能进能出”的原则,2014年、2015年财政部先后推出两批PPP示范项目,并对示范项目实行嵌入式、全流程管理,确保示范项目规范实施,真正成为“样板”和“标杆”。

PPP模式让政府有了充足的动力将经营不善甚至亏损的供水资产出售,既改善当地供水服务、减轻政府公共财政压力,又响应了国家号召,一举三得。而目前90%的供水资产还由政府掌握,分析人士称,未来水务市场将有更多的收购及并购机会。

从国际上来看,PPP基金有三类:第一类是PDF基金,由政府出资开发项目,把政府需求、项目边界和产出标准界定清晰,吸引更多社会资本对接。第二类是PPP融资支持资金。比如,英国在2009年出现金融危机时,金融市场突然出现系统性的风险,英国政府融资基金通过提供担保等平复了市场波动。第三类是PPP产业基金。财政部成立的PPP基金就是这一类。

季报显示,截至2016年6月末,两批示范项目共232个,总投资额达8025.4亿元。其中,进入执行阶段的项目有105个,落地率达48.4%,远高于全国总体水平。财政部示范项目落地呈加速趋势。二季度比一季度末新增32个,增长43.8%。

“PPP改革就是要让民营企业真正走进来。”焦小平说,“PPP的核心理念就是打破垄断,反对地域和所有制歧视,让民企、改制的国企和外企平等竞争。”

“希望社会资本行动起来,并用专业机构管理这些基金。对财政来说,必须把政府信用和项目商业信用进行隔离,但在商业化的基金中政府和市场的风险分担可以谈。有的地方政府根据风险管理取向和政策目标,通过结构性安排,激励民间资本参与PPP基金。”焦小平说。

“在已落地的财政部示范项目中,有53个项目可以查到落地周期信息。从项目发起到签署PPP项目合同,最快的是6个月,平均落地周期为13.5个月。”财政部PPP中心负责人分析,从社会资本参与情况看,已签约的社会资本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企65家。民企占比为36%,前三类非国企合计占比45%。

焦小平表示,PPP是政府向市场购买更高质量、更高效率的服务,是一种市场化供给管理方式。未来,公共服务供给将主要通过PPP打破市场垄断,放开市场准入,让市场主体成为公共服务供给的主力。

对此,不少企业表示期待。北京东方园林生态股份有限公司业务投资拓展中心总裁黄吉欣表示,相信在2016年会出现解决PPP项目融资问题的新措施,比如绿色金融、项目收益债等。

从落地的示范项目来看,PPP模式在引入市场机制、转变管理方式、提升公共服务效率等方面的优势已开始显现。比如云南大理洱海环湖截污项目,引入专业社会资本对项目进行整体优化和技术升级,节约投资6亿元,缩短工期6个月,实现了政府、社会资本和公众共赢。

据了解,过去水务公司一般都是区域性的水务公司,经过这两年PPP改革,全国性的水务公司越来越多。焦小平觉得,改革是春天,民营企业的成长是可期待的。

海绵城市建设和黑臭水体治理是长期目标,PPP模式对环境治理模式带来的变革不能仅从经济上考量

日前,财政部、教育部、科技部等20个部委联合发布通知,在全国启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。第三批示范项目将实现从财政部示范到全国示范的升级,在与国家重点项目有机衔接的同时,鼓励行业破冰、区域集群和模式创新,推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。

“民营企业一定要有韧性,通过市场重组壮大,尽快形成自己的优势与国企竞争。而PPP既不能偏袒国企,也不能偏袒民企,大家要公平竞争。”焦小平希望,通过市场竞争,我国能够真正形成一批公共服务投资、建设、运营、维护一体化的综合运营商。

海绵城市建设、黑臭水体治理、地下管廊完善、农村环境整治,是现在地方政府被要求尽快推进的四大任务。而PPP模式与其中的海绵城市建设、黑臭水体治理在政策上高度相关,且都属于比较复杂的系统工程。

进一步放宽市场准入, 激发社会投资活力

由于中国多年的经济增长及城镇化速度的加快,公共基础设施尤其是水务行业的改造和建设,已成为政府的当务之急。

E20研究院执行院长薛涛认为,无论是建设海绵城市还是整治黑臭水体,都是一个可持续发展的城市所应达到的目标,但这一目标的实现基于巨额和长期的经费投入以及稳定有效的运营管理。因此,PPP模式对环境治理模式带来的变革,不能仅从经济上考量。

“有活力的PPP市场,应当是多元主体并存并且充分竞争的市场。”中国财政科学研究院研究员陈少强表示,国家推行PPP的初衷,就是通过社会资本进入传统的公共领域,实现公共产品和服务的多元化供应,推进供给侧结构性改革。

据安永测算,截至2013年底,中国污水处理量为445亿吨,供水量641亿吨,到2018年,这两个数字将攀升至674亿吨和724亿吨,复合年增长率分别为8.7%和2.4%。而仅凭地方政府的投资,实在不足以满足水务建设的巨大需求。

“对比西方用时长达半个世纪的在PPP、LID和黑臭水体治理等几个领域的成功经验,我们走得太快太急。”他说。

从地方PPP实际落地情况看,政府在与社会资本合作中存在国有资本热、民营资本冷的现象,民企自身参与项目投资额占比依然较小。民营企业参与度不高,主要是受到政策和资金两方面的制约。PPP项目投资大、周期长,有一定的风险和不确定性,民营企业心存疑虑怕政策有变。加上一些PPP投资领域未完全向民营企业开放,融资难融资贵问题尚未解决,令民营企业心有余力不足。

PPP虽是解决之策,但目前PPP落地率仍然不高,改革面临诸多挑战,包括政府观念转变不够、创新意识不足、民企参与度低及市场发挥的作用不强等。此外,融资也是一个重要挑战。

据薛涛介绍,目前在海绵城市建设和黑臭水体治理方面,推行PPP模式将面临的风险包括:国有资本治理结构尚待改进,金融系统的低效、粗暴和监管缺位,相关技术统筹的适用性和系统性认知的广泛缺乏,对基本数据积累和规律总结的忽视,企业的逐利本性和缺乏约束性考核,地方政府在相关范畴内所需的治理能力欠缺。

陈少强认为,在推进PPP项目中,如果国企参与度过高而民企参与度过低,就会导致传统体制的回归,不利于优化全社会的资本结构,影响多元化公共服务的提供效率。应从提升国家治理体系和治理能力现代化的角度,加快完善法律法规,加快推进政府和社会资本合作领域立法进程,以更好的法治环境激发社会投资活力。比如,建立市场准入负面清单制度,在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入,对各类社会资本一视同仁,最大限度地防止社会资本在准入、实施和退出过程中的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等问题。

“如果说PPP是一场球赛,上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本和政府合作,下半场就是融资问题。”焦小平指出,PPP项目周期长、资金密集,目前我国存在结构性问题,有运营能力的企业没有资本,有资本的企业没有运营能力。另外,PPP融资还没有转向以项目现金流为主,传统资产负债融资仍是主流方式。

对此,毕马威企业咨询 PPP咨询总监李炜认为,海绵城市、黑臭水体类项目综合性高、专业性强,项目特点因地而异。各地政府需要在专业机构的协助下,结合政策法规、行业惯例及当地实际情况,从技术可行,合法合规、经济论证等多角度考量项目。而项目的技术论证、物有所值评价、财政可承受能力论证、实施方案等咨询成果的质量决定了具体项目的成败。

“解决PPP社会资本参与度不高的问题,需制定更加合理的金融扶持政策,鼓励各类金融机构提供安全、稳定的金融服务。”国家开发银行研究院国际战略研究部策略规划经理温灏认为,开发性金融机构、政策性银行可以发挥中长期融资优势,为PPP项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务,并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式,拓宽PPP项目的融资渠道。对国家重点扶持的基础设施项目,如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持,实行长期优惠利率贷款等。

解决PPP融资问题一直是财政部关注的重点,建立PPP基金就是政府支持PPP融资的一种方式。“财政部成立基金就像点亮第一根火柴,希望社会资本行动起来,并用专业机构管理这些基金。”焦小平表示,对于财政,必须把政府信用和项目商业信用进行隔离,但在商业化的基金中政府和市场可以风险分担,有的地方政府根据风险管理取向和政策目标,通过结构性安排,激励民间资本参与PPP基金。

实际上,在PPP模式热潮下,对传统水务公司形成较大冲击。王强建议,传统公司要在理清系统效率和执行效率关系的基础上,实现转型。

同时,政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,提高PPP项目的运作效率。

而某些水务企业也希望通过PPP来进行资本和经营的扩张,不少投资人更希望能从中寻到商机。不过,有业内人士指出,城市水务行业引入PPP应不忘初心,其主要目标首先是提高经营效率和改善公共服务,而非单纯扩大资本数量。作为水务企业,如果单纯希望扩大资本数量,则难以彰显政企合作改善公共服务的初衷。

而作为民企,重庆康达环保产业有限公司副总裁王立彤认为,企业在运用PPP模式参与海绵城市建设和黑臭水体治理时,要有项目、有平台、有资本。在满足项目、客户需求的同时实现企业自身的需求,满足资金对实体服务的需求。

商业银行参与PPP,除了为项目提供信贷融资支持外,还可以采取基金方式入股资本金。在PPP产业基金模式下,金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同,对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作,通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。

所以,无论是政府还是水务企业都应该捋顺资本、效率、责任方面的关系,既能够通过PPP让公众得到良好的公共服务,又能让资本在这一模式中发挥效用,让企业获得长期稳定、合理的经济回报。

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“PPP项目具有投资时间长、回报稳定、反经济周期强等特点。社会资本如果想要暴利就不要进入PPP领域,如果守法、守约经营,就会得到相对稳定的回报。”焦小平强调。

好公司=创新×资本

随着资本的力量越来越强,涉及的范围越来越广,诸如污水处理等环境产业自说自话的阶段已经成为过去式。

“当前,行业需求侧正在发生变化,过去我们为政府提供工程服务、提供运营服务,现在我们要提供环境质量服务、环境效果服务。”E20研究院院长傅涛表示,需求方在监管越来越严格的时候,需求原点和交易结构都在发生变化,“PPP模式”“公共服务采购”“特许经营”等主流词在环境行业中高频出现、相互融合,已经很难找到一种清晰、单一的交易结构。

可以说,企业和政府间的服务关系,正在发生一系列新的结构性变化。那么环境产业未来属于谁?傅涛给出的答案是“把创新乘以资本运用得当的公司”。

“创新在引领产业的转型和升级,资本在变现产业的未来,创新是空间上的突破,资本是时间上的突破,一个好的公司必须有业务战略和资本战略创新驱动,环境产业结构性牛市正在到来。”傅涛说。

而在水务环境交易结构已经被重构的当下,国际化、资本化、互联网化和生态化四方力量将颠覆整个产业。特别是生态化,“过去水务领域是基于政府的末端需求,帮政府把污水处理好。而生态化以后,水务将成为下一个价值链的起点。”傅涛说。

桑德国际有限公司董事长文一波则指出,生态实践还需要很多要素来做:核心技术、核心板块、线下网络、战略投资等,并通过互联网的手段,通过云平台、大数据来进行。

文一波认为,核心技术就是核心资源,一个大的企业需要不断研发。

“目前,从市政污水,包括工业废水、固废领域等还有很多问题没有解决,仍无法让我们从业者和政府满意,技术上还存在很大的差距。”文一波认为,未来,技术在水务行业还有很大的突破,并不是大家所认为的技术已经没有空间了。

“技术要沉下心来做,不可能一两年就会产生突破性的技术,一项技术可能需要3年、5年、10年,还要不断完善,环保领域还是有很大空间的。”文一波说。

《中国科学报》 (2016-04-05 第7版 产业)

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